构建公益指数体系健全事业单位监管新机制（温州）
——温州市编办
尊敬的魏局长、各位领导、专家：
非常感谢国家局领导对温州工作的关心，让我有机会参加这次全国大会，并有幸作为一个地级市汇报温州事业单位公益指数改革创新的一些先行做法。温州是改革创新的地方，创出了许多典型经验。近年来，我们在深化事业单位改革、健全事业单位监管创新机制方面进行了积极探索。于2013年开始研究构建系统、科学、客观的事业单位事中事后指数监管体系，首创“事业单位公益指数”概念，并从医疗卫生领域率先“破冰”，于2017年发布了上年度市级公立医院公益指数报告。这项探索首先是符合改革的方向。中央与国务院2011年就印发了事业单位改革指导意见，吹响了改革的号角。去年，习近平总书记又在党的十九大报告中提出“深化事业单位改革，强化公益属性”的重大改革任务。要贯彻落实上级的改革精神，切实强化事业单位公益属性，其关键问题在于有效识别和科学衡量事业单位的公益性，建立起以公益性为导向的科学评价方法与制度，事业单位公益指数可以提供有效抓手。其次是现实有需求。2013年我市先后被国家列入民政、民办教育、民办卫生综合试点城市后，在探索公益类事业单位登记、法人治理和事中事后监管方面也做了一些尝试，需要一个科学的评价机制。并且我市还有3000多家登记在册的事业单位，这些单位对应的登记管理机关监管力量严重不足，因此需要一个更加全面更加系统的评价体系。最后是自身有要求。机构编制管理已经进入了新时代，虽然我们已经陆续出台了一系列加强事业单位管理、推进事业单位法人治理结构建设、强化事业单位公益属性的政策文件，但科学管理和有效监管的体系尚不健全，有鉴于此，我们希望通过探索事业单位公益指数，走出一条新路。现将有关情况汇报如下：
一、基本概念
自二十世纪60年代兴起于西方的“社会指标化运动”始，指数在国内的经济学、社会学、政治学等领域得到了广泛应用，以客观数据采集监控为核心的指数评估模式被社会各界充分认可，各地政务指数研究不断推陈出新，先后出现了如幸福指数、反腐指数、大数据指数等。2012年12月温州市政府正式对外发布温州民间融资综合利率指数，成为全国民间融资市场的一个“风向标”，温州的政务指数研究能力在国内得到广泛认可。我们参考“温州指数”的成功模式，借鉴国内外相关绩效考核评估经验和理论探索成果，开始酝酿温州市事业单位公益指数的构建工作。
温州事业单位公益指数，简称“温州公益指数”，主要是以温州公益性事业单位为研究对象，用来反映各公益性事业单位在一定时期内其社会公益性的发展程度、发挥水平及变动趋势情况的一套指数体系，包括医疗卫生类公益指数、教育类公益指数、文化类公益指数和科技类公益指数等分类指数。从整体上说，温州事业单位公益指数是一个合成指数，由教、科、文、卫等不同类别的事业单位分项指数测算后加权综合起来。编制温州公益指数时，通常设定以某年某月为基础，以该时间节点的指数值作为基期，用以后各时期的指数值与基期值相比较，计算出比值，就是该时期的公益指数。根据指数的升降幅度，可以判断出公益性发展程度、发挥水平的变动趋势。指数≥100，代表公益性的发挥水平有提升；指数＜100，说明公益性的发挥水平有回落。
二、目标和意义
温州事业单位公益指数探索总的目标是：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大精神，切实强化事业单位公益属性，在与社会发展和群众生活关系密切，公益服务需求量大的教、科、文、卫等事业单位主要领域研究探索公益指数发布机制，客观、准确地量化评价事业单位履行公益服务职责情况和公益投入发挥效用，建立科学评估的激励约束机制，激发事业单位活力，加强对事业单位的监督管理，促进事业单位依法规范运行，提高事业单位公益服务质量和效率。其现实意义在于：
一是能够通过探索构建温州公益指数，为建立以公益性为导向的考评机制提供理论依据，为温州公共事业公益性发展水平和发挥状况提供评价和衡量标准；
二是加强指数结果运用，探索建立指数结果运用与相关部门管理考核相衔接制度，将编制管理、财政投入、运营管理、成本控制、运行效率等统筹和贯通起来，切实转变政府对公益性事业单位的传统管理思维，全面深化政府对公益性事业单位的管理改革。
三是反映和发现温州公共事业单位公益性发挥不足之处，并采取针对性措施，全面、可持续性地增强温州公共事业单位公益性发展水平，提高基本医疗卫生、公共文化、基础教育、科技服务等公共产品的供给与服务质量，提升社会公众满意度；
四是建立健全体制机制，不断总结、提升，探索和建立具有全国性风向标意义的样本，为全国事业单位分类改革提供参考和借鉴。
传统的事业单位绩效评估基本上都是一例一评，缺少系统性和整体性，相互之间难以整合归纳。而公益指数以相同的体系指标为依托，借助数学模型和算法构建出一个系统、科学、全面的监管框架，能够综合反映对象群体面上的总体情况、主要特点，将独立的“像素点”整合成一张直观明了的“风景照”，为领导决策提供更加科学的量化依据。
三、做法和成效
建立起以公益性为导向的事业单位科学评价方法与机制，对于解决现阶段“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，加快推进事业单位健康发展，激发整体活力，优化民生服务具有重要意义。为此，我们在探索中实践，在实践中完善，边研究边应用。这里以温州公立医院公益指数的实践为案例，简要介绍我市事业单位公益指数探索的具体做法：
一是高起点设计规划确保温州事业单位公益指数的权威性。 科学性是政务课题研究的生命力，从公立医院公益指数研究开始，我们就邀请了中国人民大学公共管理学院原院长董克用担任课题首席顾问，上海交大徐家良教授、浙大郎友兴、财政部财科所副研究员潘泽清等多位国内知名专家学者和上级领导担任课题指导，建立了由编办牵头，相关主管部门的业务骨干一同参加的精干队伍。同时，还委托专业高校团队负责设计事业单位公益指数研究工作的整体规划和模型构建，进一步强化公益指数研究的理论基础。
二是以大数据确保温州事业单位公益指数的客观性。温州市编办课题组借助专家团队通过对大量文献资料的检索，按照医疗机构公益性平衡计分卡的可行性分析框架（BSC），初步筛选出“患者费用知情率、员工参加自愿者比例、高学历人才比例”等50多项基本指标，然后运用德尔菲（Delphi）研究方法，通过现场拜访、电子邮件、邮寄等方式向国内权威学者、医院院长和卫计系统官员开展3轮定向函询，依托科学方法将其精简为“完成政府指令性任务比例、基本药物销售额占比、患者满意度”等18个指标，并使用大数据技术在全市医院健康信息共享平台5亿多条病患诊疗运营数据中进行建模验证。此外，我们在研究中还采用层次分析（AHP）与群决策相结合的赋权方法，有效减少主观性，并更好地保证各个判断矩阵的一致性。这种政务大数据应用新模式，与传统抽样式的评估模式相比较，大大增强了指数发布机制的客观性和社会认可度。
三是模块式升级确保温州事业单位公益指数的可拓展性。温州市采用模块化研究方式，把事业单位按照“科、教、文、卫”进行条割切块，以公立医院为切口，分步探索建立事业单位公益指数发布机制，并逐步向民间社会组织和体制外公益事业拓展延伸。确保改革的可控性，减少改革风险、降低改革成本。
四是模型化研究确保温州事业单位公益指数的可操作性。温州公立医院公益指数的“政府投入”“医院效益”“医疗服务”“服务流程”“ 发展基础”等5个维度和18个指标均为客观指标，主要围绕群众看病的过程数据展开，以数据建模、数据采集、数据分析为主要手段，其基本研究数据都是直接从相关研究对象和主管部门的业务系统数据库和档案台账里全面提取，运用数理逻辑方法和数学语言建构科学合理的公益指标体系，确保所取得的经验可借鉴、可复制、可推广。
五是健全机制确保温州事业单位公益指数发布工作的正常性。随着公立医院公益指数探索的深入和延伸，温州市成立了温州事业单位公益指数发布工作领导小组，先后印发了《温州市人民政府办公室关于开展各类事业单位统一登记管理试点促进民办公益事业发展的实施意见》《温州公益指数发布办法（试行）》《温州公立医院公益指数编制方案》等规范性文件，健全了相关工作机制，确保公益指数发布工作的正常运行。
经过几年的探索，温州事业单位公益指数逐步得到社会各界的关注和认可，积累了不少的经验，收到了明显成效：
一是理论研究成果获得认可。温州市的相关研究具有创新性和系统性，对于事业单位改革具有借鉴价值，得到了各级领导和专家学者的高度认可。《中国机构改革与管理》《中国医院》等期刊专题刊登了温州公立医院公益指数构建研究的相关理论文章。2017年11月，国家事业单位登记管理局魏刚局长一行来温调研给予充分肯定，并专门发函高度评价：“温州的公益指数探索很有成效，能够通过关键指标数据的采集和应用，了解和掌握事业单位运行状况和公益效应，为推进机构编制科学管理和社会共治提供优质的基础数据服务，走在了全国前列。希望你们继续加大探索力度，及时总结经验、研究问题，为事业单位登记管理工作做出更大贡献。”
二是服务机构编制科学管理。随着温州事业单位公益指数发布机制的建立，温州市编办进一步完善了机构编制管理科学测算和量化机制，在事业单位机构总量控制、机构编制动态调整、公办民办事业单位报备员额核定，编外用工统筹等方面提供了强有力的数据支持，优化了我市公共财政、人力资源的配置。如根据温州市中西医结合医院“硕、博士人才比例”指标项得分情况，2017年额外核给该医院17名专用于引进“双一流”人才的用编计划。
三是优化卫生领域的规划布局。《温州市级公立医院公益指数报告（2016）》显示，2016年温州市级公立医院公益指数为92.04。该指数通过数据分析和研判，精确反映温州公立医院公益供给存在的客观问题，为温州市委、市政府及相关部门的决策提供科学依据。卫计部门通过配合开展此项研究，摸清了公立医院公益性家底，找准了公立医院公益性短板，为行业规划和城市布局理清了思路。如根据研究结果报告，优化城乡医疗资源配置规划，推动各大公立医院在城郊建设分院区，积极扩大公益性医疗覆盖面。以公益指数报告为参照坐标，编制《温州建设区域医疗康养中心城市三年行动计划》，实施医疗服务提升工程，科学规划、精准界定了3年后全市公共卫生发展的各项量化任务指标。
四是有力助推社会信用体系建设。温州是全国社会信用体系建设示范城市，社会信用体系建设为事业单位管理体制创新提供了很好的平台和广阔的空间，量化的公益指数能够为事业单位信用体系建设提供精准有效的基础性数据，丰富事业单位年度报告公示关键指标数据，从而使事业单位信用体系建设更加完整，更加规范。如我市信用办高度重视此项研究，在全市信用体系建设中主动和我办对接，征询意见。
五是客观引导增进社会认同。这次公益指数的发布，为社会判断不同医院公益性程度提供客观、权威的信息，逐步形成对不同医院公益性表现的社会认同，引导患者在求医过程中选择社会责任感强的医院，同时也对医院形成具有倒逼压力的优胜劣汰机制。如温州医科大学附属第一医院在公立医院公益指数发布后主动补齐短板，积极推进“最多跑一次”信息化建设，切实改善医患关系，在满意度测评中取得更好的成绩。
四、下步工作展望
在国家局和省编办的高度重视支持和精心指导下，温州市将进一步坚定“向创新要动力、向改革要活力”的信心和决心，全面总结前阶段工作经验，根据国家局部署的年度课题研究任务要求，全力打造2.0版事业单位公益指数体系。
一是理论研究再拓展。在理论上把指数研究从卫生领域延伸到“教、科、文”等其他行业，通过指数研究应用在教育领域中强化教育产品的公共性、教育性质的公平性和教育投资主体的非营利性；在科技领域促进社会公益事业研究、基础医药卫生和基础农业资源研究、灾害防治研究等纯公益性的基础科学研究进步；在文化领域规范公共文化服务供给，优化公共文化服务配置。最后再将“教、科、文、卫”等分类事业单位公益指标整合形成综合性的指数。
二是应用落地再强化。切实加强事业单位公益指数的边际效应，把推进应用落地作为公益指数创新的新驱动，抓紧研究制定温州市事业单位事中事后监管办法，从三个方面推动事业单位公益指数应用。1、推动机构编制部门应用。将公益指数成果作为事业单位机构调整、编制管理和事业单位年度报告公示依据，彻底改变机构编制部门“重审批轻监管”的传统，进一步完善《温州市事业单位机构编制动态管理实施办法》《温州市级机关事业单位机构编制评估办法》《事业单位周转编制制度》《关于规范市级机关事业单位编外用工管理的意见》等政策。将温州事业单位总量控制的“常住人口”、“一般预算公共收入”等6项指标与公益指数指标有机结合，为我市后续经营类事业单位改革、清理规范部分事业单位法人强化事业单位公益属性、激活回收沉睡的事业编制等工作的开展提供有力支撑。2、推动政府部门应用。将每年度的事业单位公益指数报告及时通报组织、人社、财政等职能部门及“教科文卫”等行业主管部门，供其作为事业单位各级各类评先树优、下年度财政资金安排、事业单位主要负责人或法定代表人当年度考核、选人用人等事项依据；要求公益指数测试结果过低的事业单位及时制定整改方案报主管部门和机构编制部门，切实强化事业单位的联合监督机制。3、推动社会评价应用。将公益指数部分成果向社会公示，与事业单位信用体系建设关联，让公益性更高、服务更优质的事业单位在社会上取得更多认可和发挥空间，有效提高基本医疗、公共文化、基础教育、科技服务等公共服务品的供给与服务质量，提升社会公众满意度、获得感。
新挑战带来新机遇，新机遇孕育新改革，温州一贯是改革开放的先行区和前沿阵地，温州人是改革开放的勇敢探索者和实践者。现在国家局和省里给温州这么好的机会，我们有信心和决心做好这个创新课题，形成一整套可复制、可推广的温州样板，为健全事业单位监管新机制作出应有的贡献！
